交通運輸執法中的“選擇性執法”

 貨運行業       |    2019-01-09 06:28

用法律思維去處理思考解決生活中的問題!

最近不知怎么就關注起“選擇性執法”。聊聊。

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在評價交通運輸管理部門的執法活動時,常常會不由分說被貼上“選擇性執法”的標簽,進而被橫加指摘。

路政人員檢測貨車——選擇性執法:“路上都是超限車,為什么就攔我車?”

運政人員車查“黑車”——選擇性執法:“開黑車的多了,憑什么只盯住我的?”

當然不光是針對交通運輸執法。

“違章建筑遍地都是。為啥只拆我家的?選擇性執法!”

“這條街上無照經營的多了。為啥只罰我?選擇性執法!”

“闖紅燈的前面還有十幾個,你就攔我一個。選擇性執法!”

這樣的指責,城管、國土、交警、工商……凡是執法部門,誰都沒少遭遇過。

不光是執法對象這么圍攻,市井百姓也普遍都把“選擇性執法”作為執法不公的典型。

筆者還在網上看到個別律師也這么引導咨詢人:“這是選擇性執法。告他、投訴他、檢舉他”。

甚至,法官為判決行政機關敗訴,也會祭出“選擇性執法”的“法寶”。比如蔡平訴廣州市交通委員會、廣州市人民政府交通行政處罰和復議糾紛案。

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  選擇性執法,是指行政執法主體在行政管理活動中行使行政職權,選擇性地依照法定職權和法定程序,將法律法規和規章直接應用于個人或組織的行為。

  當然定義有多種,但是并沒有本質區別。

  從這個定義中,看不出“選擇性執法”有多少貶義。

  作為執法活動中常見的現象,選擇性執法何以成為“執法不公”的代名詞?

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  與行政自由裁量相似,選擇性執法就是行政執法機關及行政執法人員在執法中的選擇。

  其實在各執法領域、各個執法環節,選擇性執法無處不在。主要表現以下幾方面:

  在適用法律規范上的選擇。違法行為在定性上存在不同意見,需要選擇;同一行為違反不同法律規范,從一重處理,需要選擇;一個違法行為可以適用有多部法律法規規章處理,需要選擇。在交通運輸領域,巡游出租汽車經營者亂收費,是定性為價格違法行為還是出租汽車違法經營行為?是適用價格管理的法律法規還是出租汽車管理規定?如果按照出租汽車管理,是按部門規章還是地方性法規、地方政府規章處罰?執法中需要進行選擇。

  在執法時間上的選擇。在“春運”“兩會”以及其他重要節慶期間,交通運輸等執法部門會加強一線執法力量。為推進某一行業、領域的重點工作,或者根據局勢甚至是重大輿情,執法部門經常會開展“百日會戰”“整治月”等階段性執法治理,集中解決突出問題。有時還會在正常工作時間外安排“錯時執法”。

  在執法區域上的選擇。在特別需要維護正常秩序或者違法現象較為集中的區域,集中執法力量重點監管執法。對交通運輸執法而言,車站、機場、碼頭、物流集散地以及交通樞紐、城市廣場、入城口等都是執法的重點區域。上海在整治非法客運中每年確定市級重點區域,其中A類重點區域對“五類車”違法行為“零容忍”;區縣也結合轄區實際劃定區級重點區域。

  在執法方式上的選擇。執法的組織形式很多。就交通運輸部門而言,有日常檢查、專項稽查、多部門聯合執法;在道路路口例行檢查、車站碼頭現場稽查、到運輸企業綜合檢查。執法部門根據檢查內容和對象統籌安排。

  在執法強度上的選擇。在執法中是否依法采取行政強制措施,在處罰時采用何種處罰、罰款的額度,執法部門都可以依法作出選擇。后者也就是傳統意義上的行政處罰自由裁量權。

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  有行政權就有裁量權。這是現代行政的必然要求。

  而有執法就有選擇,這也是行政執法活動的基本特性。這是因為——

  法律概括性與現實復雜性存在矛盾。法律是簡單而普適的,而執法中面對的現實卻是紛繁的。同時,法律的滯后性和模糊性也影響著執法。并且有的法律(主要是一些地方性法規和規章)本身質量就不高,一些規定難以執行。這些,往往使得在個案的執法中必須進行選擇。

  執法資源有限性與監管需求無限性也存在矛盾。無論哪個部門哪個領域,執法力量永遠是受限制的。而經濟社會的發展,又會使需要監管對象不斷膨脹。這兩者是不匹配的。不光是效率,經濟性也是必須考慮的因素。法律法規規章施行時間一到就得到全面貫徹,這并不現實。突出重點、循序漸進式的執法可能更適當的路徑。那些全時空的“監管全覆蓋”、“違法必究”等等,只是主觀愿望。

  選擇性執法,恰恰是在化解這些矛盾上能夠發揮作用。

  從某種意義上看,選擇性執法有利于根據輕重緩急合理分配執法資源,提高執法效率,節約執法成本,從而維持最基本的行政管理秩序。

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  當然,選擇性執法也可能會帶來一系列的毛病。

  一是選擇性執法易被執法人員隨意使用。其中,難免摻和進一些無關因素,而忽略了應當考慮的相關因素。這與行政裁量的濫用是一回事。

  二是選擇性執法會讓執法對象感到不公正。同樣情形未受到同等對待,或者同案不同罰。被執法的,感到受到歧視;沒被執法的,則會感到僥幸,進而可能怠慢了法律。

  更糟糕的是,確實有一些執法人員趁機以權謀私。執法權本身并不能帶來不正當利益。只有行使執法權過程中進行各種無底線無節操的變通選擇,才能變出花樣、獲得利益。

  由于上述問題不同程度地存在,再加上一些人的刻意抹黑,在人們的認知中,選擇性執法可能出現的問題似乎就成了必然現象?!斑x擇性執法”也就成了貶義詞,一提起“選擇性執法”,似乎就是隨意執法、濫用職權、徇私枉法……

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  既然選擇性執法難以避免,執法部門別無選擇,那一味責難選擇性執法,還不如正視選擇性執法,努力克服選擇性執法可能帶來的弊端,減少隨意性、提升規范化,以達到最優執法的效果。

  一是明確選擇的目的。目的應該是最大限度地執行好法律法規,從追求表面上的公平轉而追求實質上的正義。

  二是把握選擇的原則。講效率、講經濟、講實效,合法合理、透明公開、程序正當地進行選擇。

  三是建立選擇的制度。明確常見執法行為選擇時應當考量的相關因素;建立規范的選擇內容報批、審查、決定制度,并嚴格執行;建立選擇性執法說明理由制度。相關制度予以公開,把潛規則變成顯規則,由社會監督。例如公布執法重點對象,公示執法重點區域、法律實施規劃、執法行動計劃等等。除需要保密的,執法的結果也予以公開。

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  以上的一些觀點,肯定不為一些正人君子所容。在他們眼里,情況很簡單,執法很省力:凡法律法規規章的規定,都不能打任何折扣;有任何的違法行為,都要不惜代價地依法予以查處。

  好吧,我們承認這種法治理想主義情懷很偉大,海清河晏的大好局面很美妙。

  但是,也要承認的是,我們生活的現實與美好的理想有距離。我們不懈奮斗的目標,是縮短這兩者的距離。

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  回過頭來再看看“蔡平訴廣州市交通委員會、廣州市人民政府交通行政處罰和復議糾紛案”。 二審判決很嫻熟地玩弄了一把概念與邏輯。這且不管,還是來看看判決的主要觀點。

  第一,對“互聯網+”理念下形成的新型模式,“法無禁止即可為”。這個觀點明顯站不住腳?!盎ヂ摼W不是法外之地”。如果這樣的觀點能夠成立,隨著“互聯網+”行動的推進,國家早就應該另起爐灶建立另外一個“互聯網+”法律體系,否則,淘寶天貓平臺上網店經營者豈不可以不受法律制約地賣毒品賣軍火賣人口了。

  也許是這第一個理由實在無力,于是就來了與“選擇性執法”相關的第二個理由:

  第二、僅對網約車司機作出處罰而不對網約車平臺作出處理屬選擇性執法,行政行為明顯不當。網絡平臺運營商、司機以及乘客是網絡預約出租汽車這一新的共享經濟模式的三方參與主體,前兩者為共同不可分割的一方主體,向第三方即乘客提供預約運輸服務。根據上訴狀的內容,廣州市交委對于蔡平從事的是網絡預約出租汽車服務這一事實應當十分清楚,但其僅對提供服務的司機作出處罰,而至今未對網絡平臺運營商作出處理,存在選擇性執法的問題。

  這與第一個觀點一樣強詞奪理。

  網絡平臺運營商與網約車司機在網絡預約出租汽車經營中扮演的角色不同。七部委《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》頒布施行前,并沒有明確“網絡預約出租汽車經營者”這樣的概念,更沒有規定其承擔承運人責任。當時各界也包括平臺運營商自己,普遍都認為:網約車平臺是與淘寶天貓一樣的“第三方平臺”,只是為車輛和乘客提供供需信息。根據所謂“技術中立”原則,平臺運營商只對信息真實性負責而不對運輸活動承擔責任。

  在該案中,“網絡平臺運營商”與網約車司機分工不同,應當分別承擔各自的行政責任。

  執法部門處罰司機,是因為他未經許可直接從事了客運服務。

  如果要處罰網絡平臺運營商,執法部門需要證明網絡平臺運營商不僅提供了信息服務,還有組織非法營運的行為。調查取證的難度非常巨大。因為平臺運營商不一定在本地,即使找到平臺運營商住所地,也可能會因為對方不配合而無法采集到相關信息。當然,如果不計成本、不講時效,組織專家團隊異地調查,或許能夠取得相應的證據。但問題是,一個普通的行政處罰案件采取這樣的措施,否有這個必要。不還有個比例原則嗎?

  即便是執法部門對網絡平臺運營商實施了處罰,可能還會有人說,乘客是也參與了這次違法運輸,而且是發起者。不調查、不處罰乘客,執法部門是不是又是一次“選擇性執法”?

  現代市場經濟條件下分工越來越復雜。很多網約車的司機并非車主,車輛由租賃公司提供。而約車人也可能不是乘客,而是代人叫車。執法部門如果不一一調查,會不會還被扣上“選擇性執法”的帽子?……

  還可以聯想到其他領域。

  就拿貨運車輛超限運輸來說,很多車主將貨運車輛掛靠在運輸企業,由聘請了駕駛員具體運營。執法部門在實施處罰時,是不是必須同時對名義承運人(公司)、實際承運人(車主)、駕駛人以及貨主、貨運站等等同時實施處罰?如果只對公司實施處罰,算不算“選擇性執法”?

  另外,違法行為由幾方面共同實施,執法部門是否必須同時實施處罰?如果一次只處罰其中一方,是否就算過錯并且連已做的處罰也要撤銷?

  ……如果都做這樣要求,執法者寸步難行。而且不光是交通運輸部門的。

  前述觀點不一定正確。

  只是希望我們的執法環境越來越好,法律法規規章的質量越來越高,需要進行選擇的執法越來越少。

  希望執法不再難,執法者不再被勉為其難。